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一、食品卫生法概述
1．食品卫生法的概念。
食品卫生法是保证食品生产卫生，防止食品污]染、变质和有害因素对人体造成危害，减
少食源性疾患，保障人体健康，增强人民体质的有关法律、法规的总和。
随着我国经济发展和社会主义市场经济的逐步建立，食品生产经营企业和经营者的数
量迅速增加，生产、经营的规模、品种和方式发生了很大变化，食品污染的因素和机会日益增多，出现了很多违法生产经营者，严重威胁着人民的身体健康和生命**，影响了现代化建设事业的发展。尤其是近几年假冒伪劣、掺杂使假的现象屡禁不止，假酒、劣质食品致人死亡事件多次发生。据卫生部统计，1995年国内共报告食物中毒947起，食物中毒人数23556人，其中死亡244人。原《食品卫生法》试行法的某些条款已不适应这些新形势、新问题，需要进行尽快的补充和修订。 1995年10月30日，《中华人民共和国食品卫生法V以下简称《食品卫生法》）经第八届国内人民代表大会常务委员会第十六次全体会议审议通过。新颁布的《食品卫生法》，保持了试行法的立法宗旨和基本框架，吸取了实施试行法12年来的经验，加强了处罚的力度，适应我国社会主义市场经济建立的新形势以及食品行业发展中出现的新情况。它的颁布是我国卫生法制建设进一步完善的表现，它必将进一步促进我国食品业的健康发展，对保障人民身体健康，增强各族人民体质，促进我国食品贸易和经济健康发展发挥巨大作用，因而，也必将受到广大消费者的热烈欢迎和拥护。
2．食品卫生法的作用。
《食品卫生法》将党和国家有关食品卫生的方针和政策以及行之有效的制度用法律的形
式固定下来，使卫生行政部门、司法部门和食品卫生经营部门开展工作有一个比较完善的法律加以遵循。这对改善食品卫生状况，保障人民身体健康，起着越来越大的作用，归纳起来主要有以下几点：
（1）确立食品卫生方面的基本法律规范，有力地推进了食品卫生监督管理方面的法制
化。
（2）体现了国家对人民生命健康权的高度重视，并将其表现为国家的意志，具有极大的权威性。
（3）认真地总结试行法的实践经验，使之进一步符合中国国情，能有效地规范食品生产经营行为。
（4）及时地反映了中国社会经济的新发展、新要求，具有很强的现实意义。
（5）对食品卫生监督体制作出了重要的规定，使之更完善、更合理。
（6）强化了有法必依、执法必严、违法必究的力度，使食品卫生法更有威慑力。
（7）促进我国国民经济发展，进一步规范食品市场秩序，保障食品的国际贸易，维护国际信誉和国家主权。
3．食品卫生法制建设发展的历史。
我国食品卫生法制建设，是在党和国家直接领导和关怀下，从无到有，逐渐发展起来的。1953年，卫生部颁发了解放后制定的**个食品卫生规章，即《清凉饮食物管理暂行办法》。1960年，国务院转发国家科委、卫生部、轻工业部拟定的《食品合成染料管理办法》。1964年，国务院转发了卫生部制定的《食品卫生管理试行条例》，规定了卫生部门对食品卫生进行监督和食品生产经营企业的职责和卫生要求。 70年代，国家提出了粮、油、肉等14项54个食品卫生标准和12个卫生管理办法，之后又通过补充，使食品卫生标准达到86个。这些标准和办法经国务院批准，由卫生部等11个部门联合颁发，于1981年5月开始在国内试行,1979年，国务院正式颁发了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，为贯彻《条例》，这一年制定了一些规章，如《进口食品卫生管理试行办法》、《农村集市贸易食品卫生管理试行办法》。到1980年止，国内食品卫生监督人员已超过六千人。 1981年4月，我国开始拟订食品卫生法草案，在国内范围先后召开了20余次各种类型的食品卫生调查讨论会，广泛征求意见，共收到1400多条修改意见。1982年11月21日，第五届国内人大常委会**十五次会议审议通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，并拟定于1983年7月：日起施行。该试行法实施十二年以后，由于经济的发展，人民生活的改善，对食品卫生要求不断提高，试行法的某些规定已不能完全适应新的形势，同时食品卫生和食品卫生监督管理又面临一些新的问题，需要作进一步的法律规范。因此，遂于1995年10月30日由*高立法机关通过《食品卫生法》。从此，我国的食品卫生管理又向法治的轨道前进了一大步。
4．《食品卫生法》与试行法的比较。新颁布的《食品卫生法》被公认为是一个比较完善的法律。同原来的试行法相比，其主要有以下几个方面得到了进一步充实和完善：
（1）进一步明确了各级人民政府及有关部门和授权机构的职责。规定“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”；“各级人民政府的食品生产经营管理部门应加强食品卫生管理工作，并对执行本法情况进行检查”；“县以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责”。该法还授权铁道、交通行政主管部门设立食品卫生监督机构，行使规定的职责以及确定进口食品监督范围等。
（2）充实了有关加强食品生产经营企业责任的条款，明确了生产者必须按照卫生标准和卫生管理办法对其产品实施检验，合格后方可出厂销售；进一步完善了卫生行政许可制度；规定了各类市场举办者的卫生管理的责任。
（3）增加了具有特定保健功能食品及其��明书必须经国务院卫生行政部门审查批准方
可生产销售的规定，并明确其产品说明书内容必须真实，功能与成份必须与说明书一致，不得有虚假。
（4）增加了卫生行政部门根据情况可以对食品生产经营者采取临时控制的条款，并对法律责任一章作了**修改。坚持对违法者采取严厉制裁原则，对违反该法不同条款的规定分别明确了处罚种类和幅度，可操作性较强。
（5）对尚无国家卫生标准的进口食品及有关产品做出了加强监督审批的管理规定。
，此外，该法还对食物中毒的处理和报告、卫生行政部门以及食品卫生监督管理人员的法律责任以及阻碍监督人员依法行使职务所应承担的责任，做了相应规定，并对试行法某些条款作了补充和完善。
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二）食品卫生要求
为了保证食用者的**和健康，《食品卫生法》以三章共15条的篇幅（6条～16条）从预防、禁止等方面对食品卫生提出了要求：
1．食品的卫生。
该法第6条对食品的基本要求作了规定，第7条专门对婴幼儿进行特别保护。食品首先
应具有**性即“无毒、无害”；其次，食品应当符合应有的营养要求，蛋白质、脂肪、维生素、矿物质等营养素的含量应科学、合理；再次要具有相应的色、香、味等感官性状，食物的澄清、混浊、组织状态上的软、硬、松、紧、滑、干燥、湿润、韧性等都属感官性状之列。满足婴幼儿正常发育所需的主、辅食品，必须符合国务院卫生行政部门制定的营养、卫生标准和管理办法的规定。
第8条以大量的篇幅对食品生产经营过程的卫生要求作了具体规定。这些要求概括起
来就是：
（1）创造对食品生产、经营有利的内外环境。从大环境看包括厂房、场地、污水排放、生产设备以及必要的通风、采光、照明、**等措施；在小环境方面则包括盛装容器、包装材料**，清洁卫生等。
（2）防止交叉污染，食品不得与有害物质、不洁物质接触，洗涤剂、**剂应对人体**、无害。
（3）食品生产经营人员的个人卫生，以及生产经营中必须遵守的卫生制度等。第9条对禁止生产经营的十二类食品进行了规定，这十二类不得生产经营的食品，主要
是霉变污染毒害食物，包括受物理因素、化学因素、生物因素及其他因素污染的食物；掺假掺杂，影响食物的营养的食物：使用或加入非食品原料的食物；超过保存期限的食物以及其他应被禁止生产经营的食物。第6条至第10条规定的食品卫生要求，是对食品生产经营单位采取的强制性要求，是食品生产经营企业必须遵守的规范，是食品卫生监督行政部门在履行国家授予的权力、开展食品卫生监督工作的法律依据。此外，在经常性管理监督工作中，只要食品卫生监督员认定某种食品对消费者有可能造成危害，那么这种食品就应在“禁止生产经营，，之列。这些规定从预防为主的方针出发，表明了国家对人民群众的健康从严保证的一贯原则。
2．食品添加剂的卫生要求。
该法第11条对生产、经营和使用食品添加剂的卫生要求作了规定。目前我国允许使用
并制订有国家标准的食品添加剂有抗腐剂、抗氧化剂、发色剂、漂白剂、酸味剂、凝固剂、疏松剂、增稠剂、消泡剂、着色剂、乳化剂、品质改良剂、抗结剂、香料、营养强化剂、酶制剂、鲜味剂等20类。由于食品添加剂不是食品，而是为食品生产加工的需要而加入的食品本身以外的物质，其中有些物质存在一定的毒性，因此该条规定对食品添加剂的生产、经营和使用进行严格的卫生监督管理。卫生部制定的《食品添加剂卫生管理办法》对此作了具体规定：
（1）对食品添加剂品种的控制。允许生产、经营和使用的食品添加剂必须是《食品添加剂使用卫生标准》所列的品种。若要生产、经营或使用未列入该标准的品种必须经食品添加剂标准化技术委员会审议通过后，报卫生部批准，并将其列入由卫生部制定发布的《食品添加剂使用卫生标准》。
（2）严格控制食品添加剂的使用范围和使用量。根据被加工食品的理化性质、感观要求、营养学特征·和主要食用对象不同，确定各种食品添加剂的使用范围。
鉴于食品添加剂具有毒性，确定食品添加剂的使用量，必须经过食品**性毒理评价，
在该使用剂量范围内，人体长期摄入应无毒害作用。不得使用食品添加剂来掩盖食品的缺陷或作为伪造的手段；使用食品添加剂的食品不得有夸大或虚假的宣传内容；生产、经营和使用食品添加剂应严格遵守质量标准。进口食品添加剂，必须符合我国《食品添加剂使用卫生标准》，进口未列入其中的食品或进口食品中加入的食品添加剂不符合上述标准规定时，必须按有关卫生管理办法的规定报卫生部批准。
3．禁止食品加药。
该法第10条对此作了明确规定：“食品不得加入**，但是按照传统既是食品又是药品
的作为原料、调料或者营养强化剂加入的除外。”该条的含义有二：
（1）食品不得加入**。依《中华人民共和国药品管理法》规定，药品指用于**、预防、诊断个人**或计划生育，并规定有适应性、用法、用量的医药用品。食品中不得加入**，目的在于界定食品与药品的区别，防止在食品中滥加**，避免无病吃药，保护消费者健康。
（2）种例外。即按照传统既是食品又是药品的物品可以作为食品加入的，例如国务院卫生行政部门批准公布的刀豆、姜、枣、山药等69个物品；其次是作为调料加入食品的，其加入量较小，不会引起食品成份的明显变化；再次，含有或者本身就是允许使用的营养素，可以作营养强化剂加入食品，使用量和使用范围应当符合食品营养强化剂使用卫生标准。
4．食品容器、包装材料、工具和设备的卫生规定。
该法第10条、第11条对接触食品的一些物品及生产这些物品的原材料的卫生作出了
规定，不仅食品容器、包装材料和食品用工具、设备必须符合卫生标准和卫生管理办法的规定，而且生产这些物品的原材料也必须符合卫生标准，生产出来的产品应当便于清洗和**。由于这类物品直接或间接接触食品，可能在食品生产加工、贮藏、运输和经营过程中造成食品污染，或容器包装材料中有毒、有害物质迁移到食品中，因此必须对这类物品进行严格卫生管理，这类物品主要有塑料制品、纸制品、陶瓷、橡胶制品、搪瓷制品、铁、铝、不锈钢、铜等各种金属材料制品，以及防腐蚀涂料。生产这些物品的原材料主要有金属、塑料、陶瓷、搪瓷、橡胶、聚乙烯及聚苯乙烯树脂等。如果采用尚未制定卫生标准的原料，必须经过卫生部门鉴定是否符合卫生要求。5．食品卫生标准和管理办法的制定。食品卫生标准，是国家对各种食品、食品添加剂、食品用工具、容器、包装材料等提出的必须达到的卫生质量和卫生条件的客观指标的*低要求。它由一系列反映食品卫生质量，具有代表性的限制性指标组成。这些指标一般可分为以下四类：一是表示严重危害人体健康的指标，指致病性微生物及其**；二是表示对人体有一定威胁或危险意义的指标，这类指标的变化表明食品可能被污染以及污染的严重程度；三是间接反映食品卫生质量的指标；四是商品规格质量指标。目前食品卫生标准主要指前两类，所以食品卫生标准均为国家颁发的强制性标准。
食品卫生标准的内容包括两部分：一是食品卫生质量标准；二是相应的食品卫生管理办
法和检验规程。后者的制定，其目的在于保证食品卫生质量评价的可比性和权威性。该法规定，我国实行国家和地方两级食品卫生标准制度。其中该法第14条对制定、发布食品、食品添加剂以及可能接触食品的各种材料、器具和设备的国家卫生标准、卫生管理办法和检验规程的制定权作出了授权给国务院卫生行政部门的规定：第15条则对制定地方食品卫生标准进行了授权。国家卫生标准在国内领域内具有法律效力，地方标准不得与之相违背或抵触。地方卫生标准只在该地区范围内适用。地方制定的食品卫生标准需要报国务院卫生行政部门和国务院标准化行政部门备案。此外，该法第16条还对食品添加剂的使用卫生标准、直接作用于食品植物的农用化学物质的**性评价以及涉及肉类卫生检验规程与审查管理作出了规定。
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三、食品卫生管理
食品卫生管理是指食品生产经营管理部门和食品生产经营企业所进行的自身卫生管
理。企业的自身卫生管理是法律赋予食品生产经营主管部门和食品生产经营企业的一项法律义务。企业自身的卫生管理，是整个食品卫生管理工作中的基础工作，是保证和提高食品卫生质量的关键所在。只有生产经营企业本身重视并切实加强了卫生管理工作，才能使食品卫生质量监测工作做到经常化、制度化。产品质量的信息反馈才能准确、及时，才能用以指导生产，改进工作，并控制不合乎卫生标准要求的产品流入市场。只有这样，才能增强企业本身在市场经济条件下的市场竞争能力。食品生产经营管理部门的重视及督促、检查将大大推动卫生工作状况的改善与提高。
1．卫生管理的组织机构。
该法规定，各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作，并对执
行本法情况进行检查；食品生产经营企业应当健全本单位的食品卫生管理制度，配备专职或者兼职食品卫生管理人员，加强对所生产经营食品的检验工作。它是实现企业管理的组织保证和从事食品生产经营企业的合法依据。食品生产经营企业内部食品卫生管理制度依本企业的实际情况制定，负有食品卫生监督职责的部门可以对食品生产经营企业进行检查，发现未制定内部管理制度或者内部管理制度不健全的，可以要求制定或者改进。食品生产经营企业的内部管理制度可以对本企业食品卫生负责人员、内部管理机构、食品卫生知识和食品卫生法的培训、食品生产经营人员的个人卫生要求、生产经营过程中的卫生要求、原料、半成品、成品的卫生检验等方面的内容作出规定。
2．卫生管理的主要内容。
（1）防止生产经营环境对食品的污染。因此，食品生产经营企业的新建、扩建、改建，从设计到建设都要符合卫生要求，这是发放卫生许可证的前提。为防止和消除食品污染，保证食品卫生，该法第19条对此作出了规定。
（2）加强对食品新资源、食品添加剂等的新品种使用的管理，规定了按照食品卫生标准申请、审批的程序（详见第20条）。食品新资源是指在我国新研制、新发现、新引进的无食用习惯或仅在个别地区有食用习惯的，符合食品基本要求的物品。新资源食品、食品添加剂的新品种，利用新的原材料生产的食品容器和包装材料以及食品用工具、设备的新品种，在提供卫生评价资料、报请审批时都必须提供样品，以供测试；对不能提供样品的工具、设备必须由卫生评价人员进行现场检测或采样检验。通过审查与批准，发现弊端，纠正错误，伸张法纪。 （3）对食品、食品添加剂的标识或者产品说明书、必须具有法定的事项，内容要真实，标识要清楚（详见第21条）。
（4）对食品等，不经检验合格不准出厂销售。为促进企业提高管理水平，防止不合格的产品出厂，保证消费者适用**，该法第24条对此作出了规定。
（5）对食品生产经营人员实行健康检查制度、，有碍食品卫生的，严格限制其所参加的工作。凡患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病（包括病原携带者）、活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍食品卫生**的，不得参加或接触直接人口食品的工作，食品生产经营人员每年必须进行健康检查：新参加工作和临时参加工作的食品生产经营人员必须进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。根据《预防性健康检查管理办法》的规定，食品生产经营从业人员的健康检查和出具健康证明必须由政府卫生行政部门指定的医疗卫生机构实施，非指定的医疗卫生机构的健康检查证明无效。
（6）实行卫生许可制度，未取得许可的，不得从事食品生产经营。任何单位或个人申请从事食品生产经营活动，必须首先申请取得卫生行政部门发放的卫生许可证后，才能向工商行政部门申请登记和取得营业执照。许可的程序一般为为：申请、审查、决定、颁发。卫生许可证具有一定的时效性，有效期届满后，卫生行政部门要进行复核，对复核符合条件的，应在其卫生许可证上加贴标志或换发新证。食品生产经营者对卫生行政部门不予颁发许可证的行为不服，可以在法定期限内提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。 （7）加强对食品市场、城乡集市贸易的食品卫生管理，明确管理责任。该法第28条规定了食品市场的举办者的法律义务，第29条对工商行政管理部门和卫生行政部门和城乡集市贸易的食品卫生监督管理上的职责进行了划分。前者负责食品卫生管理，后者负责食品卫生监督检验工作，前者对集市贸易的需**卫生许可证的食品生产经营申请者进行开业登记和发放营业执照时，检查其是否取得卫生行政部门发放的卫生许可证；后者负责监督市场举办者是否依本法有关规定做好食品市场卫生管理工作，审查、发放卫生许可证，对食品的制作、销售过程实施卫生监督，按规定对出售食品进行常规抽样检验、监测和评价食品卫生质量，开展食品卫生法规宣传教育，调查处理食品污染事故和食品中毒事故等。食品市场的举办者是指经营市场的组织管理者，能独立进行民事活动并承担民事责任的民事行为主体。其为该法调整的管理相对人，当市场总体卫生状况不符合经营食品要求或公共卫生设施不健全时，应承担第28条所规定的法律责任。
（8）进口食品、食品添加剂等，由口岸进口食品卫生监督检验机构进行卫生监督、检验；检验合格的，海关才予以放行，在国内市场上则依法统一进行监督管理。该法第30条对此作了规定，这条规定的目的是保证进口食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具及设备的卫生与**，防止由境外进口的上述产品中含有污染或有害因素对我国人民身体健康的危害，维护我国食品卫生管理秩序和社会公共利益。具体要求如下：
①凡由境外输入到我国境内的食品、食品添加剂等应当同我国境内生产和销售的同类产品、用具和设备一样，遵守我国的卫生标准以及卫生行政部门统一制定的卫生管理办法的规定。
②进口的食品、添加剂等运抵我国口岸时，必须接受我国的口岸进口食品卫生监督检验机构的检验和监督。该机构应按法定的检验程序，对进口产品进行检验，对经检验合格的，签发检验合格证，准予进口，海关凭检验合格证书放行通关；对不符合法定标准和卫生要求的，不准进口，海关也不得放行。
③进口单位必须按照口岸进口食品卫生监督检验机构的要求，履行其申报义务，提交法律规定的有关资料。
④对于进口的食品尚未公布国家卫生标准的，进口单位必须先报经国务院卫生行政部门审查批准，井同时提供输出国（地区）的卫生部门或组织出具的卫生评价资料。对于事先进口单位未报请审批而进口并运抵我国进境口岸的，口岸进口食品卫生监督检验机关实施日常检验、监督时发现后，应依法审查检验并报经国务院卫生行政部门批准
后，才准予进口；否则不予放行。
（9）出口食品由国家商检机构进行卫生监督、检验。依该法第31条**款的规定，对我国出口食品实施卫生检验、监督的机关为国家进出口商品检验部门。国内的450多个进出口商品检验机构，要按《进出口商品检验法》和本法的规定，对管辖范围内的出口食品，严格依法定程序和标准实施检验和监督。，该条**款规定，对于出口食品的通关报运出境，海关凭商检机构出具的检验合格证书放行。出口食品发货人对商检机构的检验结果有异议的，可以依《进出口商品复验办法》的规定，申请复验。如果对复验结果仍有异议，可以再向国家商检局申请复验，国家商检局的复验结论为终局结论。
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此外，《食品卫生法》还对表明具有特定保健功能的食品，在第23条作出了四项基本规范：**项、这种食品不得有害于人体健康；**项、该产品及说明书必须报国务院卫生行政部门审查批准；第三项、该产品说明书内容必须真实，产品的功能和成份必须与说明书相一致，不得有虚假，这是一种严格的规定；第四项、对该种产品的卫生标准和生产经营管理办法，由国务院卫生行政部门制定。这四项基本规定具有很强的针对性，又是很严格的，对改变当前表明具有特定保健功能的食品在生产经营方面的**状况，具有积极作用。它不仅维护了消费者的利益，而且将对促使这种食品的生产经营步入正常的发展轨道起着重大作用。 四、食品卫生行政执法与法律责任
食品卫生行政执法是指食品卫生行政部门依法采取的具体影响相对方权利义务的行 为，或者对食品生产经营者的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。食品卫生行政部门通过食品卫生监督员行使其食品卫生监督职责，对食品生产经营者是否遵守该法的规定进行监督检查，对违反该法的行为，依法追究违法者的行政责任，对违法者进行行政处罚；对食品卫生监督员的违法行政行为，依法给予其行政处分，以达到维持食品生产经营过程中食品的良好卫生状况，防止食品污染和有害因素危害人体健康的目的。
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食品卫生行政执法具有以下特点：
（1）食品卫生行政执法主体是县级以上地方人民政府卫生地政部门，以及铁道、交通行政主管部门设立的食品卫生监督机构（见该法第32条）。只有能以自己的名义实施国家食品卫生行政权，并对行为效果承担责任的这两类组织才能成立食品卫生行政主体，其他任何组织和个人如果没有法律、法规的授权都不能成为食品卫生行政主体。
（2）食品卫生行政执法的内容主要分为两类：一是食品卫生行政部门通过各种形式，对食品生产经营者是否依法正当行使权利和履行义务的情况进行监督检查；二是食品卫生行政部门依法作出决定，采取措施，直接影响食品生产经营者的权利义务。
（3）食品卫生行政执法是卫生行政部门与食品生产经营者之间发生的法律关系，是双方关系，一般以卫生行政部门的单方意思表示为特点。
（4）食品卫生行政执法的对象是食品的卫生。
（5）食品卫生行政执法的依据主要是《食品卫生法》，此外还有《行政处罚法》、《行政复议条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等其他相关的法律、法规。
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