【深度】中国的环境容量数据究竟什么样？
来源:财新网 2015/1/14 10:14:09
2014年9月23日，一份特快专递寄至民间环保组织“重庆两江志愿服务发展中心”(下称两江中心)的办公室，文件的红色信头显示其来自于山西省环保厅。那是一份关于“申请公开环境容量数据”的复函，称两江中心此前提出申请公开的内容“不属于政府信息公开的内容”。
这是两江中心收到的*后一份关于环境容量数据的正式回复。
2014年8月初，两江中心向国内31个省、自治区和直辖市提出信息公开申请，要求公开环保部(原国家环保总局)依相关文件核定的区域环境容量数据。几个月过去，他们已经收到了大部分省、自治区和直辖市以及环保部关于“环境容量信息公开”问题的回复。
遗憾的是，无论是环保部还是任何一个省份，都没能回答他们的疑问：中国的环境容量数据究竟什么样?
所谓环境容量，是指在不超过依法确定的环境质量目标值的情况下，环境*大可以承受或容许排放的污染物的量。换个说法，环境容量是环境能够承载污染物的上限，不可逾越的红线，亦是制定各项环境政策的根本数据，目前，可以度量的数据主要包括大气和地表水的环境容量。
虽然“环境容量”的概念尚属生僻，近年来，另一个与其紧密相关的词汇“环境承载力”则频频见诸政府文件。2014年12月举行的中央经济工作会议上指出，目前中国“环境承载能力已经达到或接近上限”。这其中“上限”的确定，即需要环境容量数据作为依据。
“上限”究竟是多少?中国各地的环境容量究竟所剩几何?从环保部到地方环保厅，竟无一处能给出准确答案。根据***息，2003年，环保部前身国家环保总局曾下文要求各地核定环境容量数据，并出台了一系列技术规范和指导。然而，这个动员国内的普查项目几年之后却不了了之。
相关经费没有到位?技术条件无法达到?抑或是数据太难看以致被雪藏?财新记者采访到的专家提出了不同的分析和回答。
数据不存在?
两江中心向各地申请信息公开的举动源于一个疑问——各地政府，乃至国内制定污染减排政策时的依据是什么?
“为什么河北会上那么多钢铁?”两江中心主任向春表示，如今京津冀地区严重的空气污染，相当一部分来源是工业污染，如果早期能够对这一带的环境容量进行准确估算，并且根据容量及时控制发展规模，也许空气污染不会发展到如此糟糕的地步。
上世纪80年代初，中国环境学界就开始了对水体环境污染容量的相关研究，上世纪90年代，一些地区也尝试性地开展了大气、地表水的环境容量研究。
“实施以环境容量为基础的排污总量控制制度是改善环境质量的根本手段。”在经历一二十年的研究后，2003年，国家环保总局在环发【2003】141号文件中，强调了环境容量数据的重要性，并同时向国内省级和环保重点城市环保部门提出核定环境容量的要求。
在这份名为《关于印发国内地表水环境容量和大气环境容量核定工作方案的通知》的文件中，相关工作方案印发至各省、自治区以及北京、天津、上海、重庆等113个环保重点城市的环保局，要求他们从当年8月开始在国内开展环境容量测算工作，为期六到八个月，并将结果上报至环保总局进行核定。
2003年之后，在环保部网站上的***息中零星有一些相关文件，例如开办环境容量测算相关技术培训班，督促各重点城市加快环境容量测算，通报一些省市的工作进展等等，但前述文件中的汇总核定工作再无提及。
时隔11年，在给两江中心的告知书中，环保部表示，当时开展的环境容量测算工作由于各地工作基础和技术水平差异，*终未形成完整的区域环境容量核定结果。因此，“申请获取的信息不存在”。
环保部同时在告知书中提及，十八届三中全会《**中央关于**深化改革若干重大问题的决定》的有关要求中，包括建立资源环境承载能力预警机制，对水土资源、环境容量等实行限制性措施，环保部正积极酝酿开展环境容量测算工作。
截至2014年底，除了湖南、广西等八个省的环保厅未有任何回复，两江中心大部分的申请都获得了回音，有电子邮件、书面复函形式，也有在追问情况的电话通话中简单回复的一两句话。
各个省份的回复*终都表达了同一个意思：目前无法公开该地区环境容量的数据。相当一部分回复只是简单地宣称“信息不存在”或是要求去上级部门申请。有一些回复则反映出十年前环保总局发文之后的工作进展。
例如山东省环保厅回复表示，的确做过测算，但完成上报后环保部没有反馈。
同时也有一些省份表示，受技术水平的限制，当时没能完成测算工作，例如江苏、广东。其中广东省环保厅回复称，该省环境容量测算推进过程中遇到问题，之后环保总局未要求上报，也未进行核定。
容量数据疑云
在一些环境界学者的眼中，环境容量的重要性怎么强调都不过分。
“一个地区环境容量都没搞明白，一切都是胡扯。”致力于研究环境法制的北京大学法学院教授汪劲对财新记者表示，查清环境容量数据不但应该是控制或削减污染物总量和减排的依据，也是衡量治理污染的法规和制度实施有没有效的标准，评估制度或法规的有效性，*重要的标准就是看环境容量有没有超。
与监测污染物指标不同，环境容量测算的难度不小。汪劲表示，一种可能性是，当年的环境容量测算由于经费、经验等问题，也许没能顺利进行下去。
“但另一种可能是做完了，但数据很难看，”汪劲表示，2003年开展的那次环境容量测算表面上半途而废，实际上，直到近年来，这个术语仍不时在许多公开官方文件中，“环境容量超载”“排污量远远超过环境容量”等的说法随处可见。例如，《2013年北京市环境状况公报》中提及，2013年，该市的排污总量有所下降，但仍“大幅超出环境容量”。
“如果没有相关的数据，怎么能说是大幅超出呢?”
几位当年参与了2003年国内环境容量测算工作的学者证实了汪劲的猜测。财新记者了解到，经过一段时间的工作，当年环保部确实获得了一些数据。据环保部环境规划院副院长王金南回忆，早在上世纪90年代，规划院就开始了探索性的测算工作，2003年，大气和地表水的环境容量测算工作也由规划院牵头来做。
2003年那次大气环境容量的测算并不成功。王金南表示，由于知识和环境标准的限制，当时只做了二氧化硫的环境容量测算。
在当时，细颗粒物PM2.5仅仅是环境科研界一个前沿概念，二氧化硫和总悬浮颗粒物被认为是空气中的首要污染物。王金南表示，当时针对二氧化硫的国内环境容量有一个结论性质的数字，但现在来看，当时的计算方法和相关数据都有瑕疵。
之前研究主要集中在常规污染指标环境容量测算，例如测算实现年均浓度达标，二氧化硫的*大允许排放量有多少。环保部环境规划院大气部环境模拟与评估研究室主任薛文博告诉财新记者，自2003年之后，国家层面系统性的环境容量研究基本处于停滞状态。
新的大气环境标准出台后，大气环境容量的内涵更是发生了根本性的改变，首要污染指标从二氧化硫等变成了PM2.5，测算难度也增加了不少。
地表水的环境容量研究则是另一个故事。作为当时国内地表水环境容量测算工作的主持者之一，环保部规划院研究员、副院长吴舜泽告诉财新记者，无论是国内数据还是分省数据，当时都已经得出了结果。
中国对于水体污染的研究起步早于大气，对于一些关键问题学界较早形成了共识。多年来，相关水质标准也并未发生太大的改变。应该说，当年所做的环境容量研究，除了一些水文条件发生改变明显的地区，依然适用于今天。
“现在经常说一些地区‘有河皆干’
，河水都干了，容量自然也就不存在了。”王金南表示。
吴舜泽认为，当年得出的水环境容量研究结果的技术性较强，不能直接、简单地用于指导普通公众的生活。但他也强调，这些数据是自然环境的“家底”，给近年来官方的污染物控制的政策制定提供了理论依据。
虽然环保部在给两江中心的回复宣称“信息不存在”，但环境容量数据，特别是地表水的环境容量数据近年来也在各个场合挂在环保官员嘴上，用以证明目前环境问题之严重。
中国工程院院士、中国环境科学研究院院长孟伟，中国环境科学研究院副院长宋永会等人都曾在不同的公开场合引用、提及，中国地表水的COD(化学需氧量)环境容量为740.9万吨，氨氮容量为29.8万吨。
吴舜泽向财新记者证实，这两个数据是准确的，确实由当年测算得出。
与COD环境容量相对应的是，2010年国内**次污染源的数据显示，国内地表水COD实际排放量为3028.96万吨，是测算出环境容量的4倍之多，一些学者也指出，氨氮的排放量也几倍高于测算出的环境容量。
这些数字一再被媒体和各个研究机构引用，流传甚广。向春表示，事实上公众对于环境宏观数字并非漠不关心。
“每一项环境管理政策*终都要落实到微观的个体企业和个人身上，如果不公开宏观的环境容量数据，如何让公众判断相关的环境管理政策的合理性?”向春说。
超载的环境
尽管官方研究停滞多年，科研界一直没有放弃对于环境容量问题的研究。2014年，一份公开发表的研究报告初步揭示了新的空气质量标准下，中国环境容量的现实图景。
这份由环保部规划院和清华大学共同完成的研究报告题为《基于国内城市PM2.5达标约束的大气环境容量模拟研究》，该报告**在城市PM2.5达标情景下，测算了主要污染物的大气环境容量。
研究结果显示，按照目前国家的二级标准，即PM2.5年均浓度控制在35微克/立方米，国内大气环境对二氧化硫的*大容量为1360万吨、氮氧化物为1260万吨，一次PM2.5和氨的环境容量分别为620万吨和630万吨。
这些数字看似巨大，但事实上，现存的大气环境容量已经远不能承载实际的排放。用2010年的排放数据做对比，氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5和氨的排放量分别超过环境容量的66%、81%、96%、52%。
此外，报告分别测算了各省级行政区划的环境容量，报告撰写者之一薛文博表示，依照这个容量来看，除了海南和西藏，国内所有地区的环境容量都已经超载，其中，京津冀地区为严重超载区域。
报告中显示，北京、天津、河北的多种污染物超载率均大于150%，长三角地区的上海、江苏、浙江的污染物超载率均介于50%到150%之间。31个省市区中，空气污染较严重的河南、河北、天津、安徽、山东及北京6省市四项污染物排放量均超过环境容量1倍以上。
研究者认为，在超载表格上排名靠前的地区，对应的空气污染水平也较高，这就反映出环境容量对于污染治理的指导意义。
这个结果虽然惊人，但并不代表官方环境容量测算结果，薛文博同时指出，该研究是在相关科研项目支持下完成的，作为科研机构，他们也希望相关部门能将该成果应用于“十三五”大气污染控制规划。
研究报告中建议，环境决策部门在“十三五”期间可以依据环境容量超载程度，实施基于环境容量超载率的减排管理，确保减排指标能够与各地所面临的不同环境问题相对应。
目前，中国对污染物的总量控制实施目标总量控制，理论上来说，目标总量控制是在经济可承受、现有技术可达的条件下，到底能够减排多少污染物，目标确定后由国家将总量减排目标下达给地方。
汪劲表示，在操作层面上，中国目前总量减排量的目标确定更像是“拍脑袋”出来的，企业上报一些，算出相关部门领导认为差不多能达到的目标，就确定了出来，
薛文博认为，在目前环境污染程度较高、同时需要考虑经济发展的社会现实之下，目标总量控制不失为一种合理的措施。
“比如一个病入膏肓的人，先**把病压下去一点再说，然后再考虑怎样能彻底恢复健康。”薛文博说，当环境治理到一定程度，基于环境容量达标的容量总量控制将是未来的趋势所在。